Данная статья написана с целью изложения в общих чертах позиции Республики Кипр в отношении одного из основополагающих прав современного общества: права на доступ к информации. В такой демократической стране, как Кипр, население должно иметь возможность доступа к широкому кругу информации в целях реального и эффективного участия населения в решении затрагивающих его вопросов. Общий принцип, на котором зиждется право на информацию, заключается в том, что государственные органы выступают – или должны выступать – в качестве “слуг народа”, и, таким образом, мы все наделены правом на доступ к информации, имеющейся у действующих от нашего имени государственных органов.

Введение

В результате проведенных кампаний по оказанию содействия в реализации права на доступ к информации на сегодняшний день законы, обеспечивающие доступ к информации, уже приняты в 98 странах. В дополнение к этому, право на доступ к информации признано международными судами высшей инстанции по правам человека как одно из основополагающих прав человека.

В контексте реализации права доступа к информации на правительства стран возлагаются две главные обязанности, а именно: i) обязанность публиковать и распространять среди населения всю информацию, которая не подпадает под действие исключений, приведенных в параграфе ниже; такие исключения действуют в отношении информации, которая в случае ее разглашения может представить угрозу национальной безопасности; ii) обратная обязанность получать от населения информационные запросы и давать на них соответствующие ответы, причем опять же с учетом соблюдения упомянутых исключений.

Очевидно, что законами соответствующих стран предусмотрены определенные исключения, в силу которых реализация права на доступ к информации имеет определенные ограничения, действие которых можно отменить, воспользовавшись правом на обжалование. Все законно установленные исключения из принципа публичности должны быть в полном объеме прописаны в действующих в той или иной стране законах о праве на доступ к информации.

Для обоснования отказа в предоставлении информации государственные органы должны доказать, что вред, причиняемый такой информацией предусмотренным законом интересам, превышает степень заинтересованности общественности в обнародовании такой информации. Это означает, что прежде чем отказать в обнародовании того или иного документа, государственные органы должны проверить его содержание на степень заинтересованности в нем со стороны общественности. Более того, в случае поступления запроса на ознакомление с документами, содержащими материалы о нарушении прав человека, государственные органы не вправе отказывать в доступе к ним на любых законных основаниях.

Позиция Кипра по вопросу о доступе к информации: положение дел в этой области

Существует целый ряд неправительственных ассоциаций, которые оказывают помощь, содействие в вопросах обеспечения доступа к информации и высказывают свои комментарии на этот счет; по нашему мнению, ведущаяся ими аналитическая работа по этой проблематике носит принципиально важный характер, и в основе ее лежит не только сравнительный анализ правовых норм других европейский стран. Эти НПО по сути дела выступают в качестве “активного рупора”, призывающего к улучшению состояния этой отрасли права. К числу таких НПО относятся следующие:

• Ассоциация Кипр ЕС (КАВ), созданная группой волонтеров гражданского общества в 2006 году в целях обеспечения беспрепятственного обмена точной информацией между турками-киприотами и международным сообществом;

• Институт социально-политических исследований (ИКМЕ), зарегистрированный на Кипре в 2002 году в качестве НПО в целях оказания содействия в распространении идей свободы, демократии, социализма и европейских ценностей;

• Access Info Europe, являющаяся международной правозащитной организацией с центром в Мадриде, которая способствует формированию активно и надежно функционирующей нормативно-правовой базы, регулирующей право на доступ к информации в странах Европы и всего мира.

   

В настоящее время Кипр является единственной среди членов Европейского союза страной, еще не принявшей Конвенцию Совета Европы о доступе к официальным документам от 2009 года (Конвенция о доступе)1, которая закрепляет право на доступ к официальным документам, имеющимся у государственных органов.

На Кипре сложилось довольно непростое правовое положение, поскольку там действуют некоторые правовые нормы, регулирующие право на информацию, в том числе нормы, которыми могут воспользоваться журналисты и лица, желающие получить многосторонний доступ к государственной информации.

В настоящей статье рассматриваются и отражены результаты исследований по вопросу о праве доступа к информации на Кипре, проведенных в 2010 году организацией Access Info Europe, КАВ и ИКМЕ (НПО) в рамках проекта Access Info Cyprus (Отчет)2, который представляет собой рассчитанную на реализацию в течение двух лет инициативу гражданского общества обеих общин Кипра в целях повышения показателей прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов, а также активизации участия общественности в процессах принятия решений на Кипре.

В основе правового анализа, изложенного в Отчете, лежит сравнительный анализ действующих сегодня на Кипре правовых норм с 10 Принципами создания открытого Кипра, которые были сформулированы неправительственными организациями в ходе консультаций с международными экспертами и которые, в свою очередь, основаны на международных стандартах, результатах сравнительного анализа европейских законов о доступе к информации и положениях Конвенции о доступе, как это показано в таблице 1 ниже.

Десять принципов создания открытого Кипра

Рассмотрение соответствующих правовых положений

В основу материалов отчета положены приведенные ниже законодательные акты Кипра.

Согласно положениям Конституции Кипра и при ратификации Европейской конвенции по правам человека, все граждане страны в результате этого должны получить право на доступ к информации, имеющейся у государственных органов. Это подразумевает реализацию данного права без какой-либо дискриминации всеми лицами независимо от места их проживания. Как будет показано в настоящей статье, действующая сегодня на Кипре нормативно-правовая база не обеспечивает реализацию права на доступ к информации полностью и абсолютно.

На Кипре отсутствует законодательство о доступе к информации, но вместе с тем определенные каналы доступа к информации, имеющейся у государственных органов, прописаны в некоторых отраслевых законах. Согласно пункту 1 статьи 7 Закона “О свободе печати”, действующее в стране законодательство наделяет журналистов общим правом доступа ко всем видам информации, имеющейся у государственных органов. Это в равной мере распространяется и на иностранных журналистов. Все журналисты, как киприотские, так и иные, вправе не раскрывать источники своей информации и отказываться от дачи свидетельских показаний, не подвергаясь при этом судебному преследованию. Единственным исключением из этого являются случаи, когда журналист публикует информацию о совершенном уголовном преступлении. Его может обязать раскрыть источники своей информации суд, рассматривающий это дело, или следователь, ведущий его.

Лица, организации или государственные учреждения, фамилии и наименования которых приведены в сообщении или статье или на которые сделаны косвенные ссылки, имеют право на ответ, если они считают касающуюся их информацию ложной или вводящей в заблуждение. Их ответ подлежит обнародованию, причем бесплатно, в 3-дневный срок с момента его получения и там же, где было опубликовано первоначальное сообщение.

Путаница между понятиями – общего права на получение информации и права на доступ к персональным данным – обычное явление. Вместе с тем это два разных права. Право лица на получение доступа к его собственным персональным данным защищено действующим в Республике Кипр Законом “О защите данных”, в котором конкретно прописано право соответствующего лица (соответствующих лиц) на получение такого рода сведений (пункт 1 статьи 12). Это соответствуют нормам Европейского союза.

Как зафиксировано в Конвенции о доступе к информации, право на информацию распространяется и на сведения, находящиеся в архивах. Вместе с тем Закон Кипра “О государственных архивах” открывает широкой общественности доступ к этой информации только по истечении 30-летнего срока за исключением ограниченного ряда случаев, предусмотренных отвечающим за это министром (пункт 1 статьи 8). Единственными исключениями из этого правила являются случаи, когда государственные документы находились в открытом доступе еще до передачи их на хранение в Государственный архив (пункт 1 статьи 8) или когда специальное разрешение на ознакомление с ними предоставлено министром (пункт 4 статьи 8). На практике на веб-сайте Государственного архива размещен бланк заявки на ознакомление с архивными материалами, и податели таких заявок должны указать причины своего интереса к ознакомлению с ними. Кроме того, отмечается, что в данном законе отсутствует определение понятия “широкая общественность” и, таким образом, не ясно, могут ли или нет иностранцы получить доступ к государственным документам либо во время или после истечения действия карантина, установленного на эти документы.

Закон 2006 года “О многостороннем доступе к государственной информации” составлен на базе Директивы ЕС о многостороннем доступе к информации (ЕК/98/2003)4, и цель этого закона заключается в следующем: когда тот или иной орган государственной власти дает одному пользователю разрешение на ознакомление с большим массивом информации (например, статистическими данными, метеорологическими или географическими сведениями), он должен предоставить и другим пользователям доступ к этим сведениям на тех же условиях. Таким образом, если сведения предоставляются бесплатно одному пользователю, они должны также бесплатно предоставляться и другим пользователям. Цель этого заключается в том, чтобы создать равные условия для обеспечения многостороннего доступа к информации, особенно коммерческого характера.

Что касается справочника законов о компаниях, то информацию об (среди прочего) организационной структуре компаний, уплате налогов за год, подаче годовых налоговых деклараций вместе с соответствующей финансовой отчетностью, а также сведения о том, является ли та или иная компания действующей или уже ликвидирована, можно получить в режиме онлайн на странице официального сайта Департамента по вопросам регистрации компаний и официального ликвидатора5, который действует при Министерстве торговли, промышленности и туризма Республики Кипр. Экземпляры документов, выпускаемых данным Департаментом, может получить любое интересующееся ими лицо, направив запрос на них либо через Интернет (для этого нужно открыть аккаунт в системе Департамента), либо по обычной почте в письменном виде и с уплатой соответствующего сбора. Граждане могут открыть при Департаменте кредитный счет, с тем, чтобы каждый раз, когда им требуется такая услуга, плата за нее будет списываться с этого счета. Кроме того, через Интернет можно направлять заявки на присвоение названия/наименования предприятия, но при условии, что лицо, подающее заявку, открыло при Департаменте свой аккаунт. Вместе с тем кто угодно может проверить по Интернету наличие той или иной конкретной компании, зарегистрированной в реестре Департамента, даже если у него в системе Департамента нет аккаунта. Поиск этих простых сведений осуществляется бесплатно.

С другой стороны, согласно требованиям Департамента землепользования и землеустройства (земельный кадастр)5 при Министерстве внутренних дел, заявки на получение таких документов, как удостоверение собственности на земельный участок, правоустанавливающие документы по депонированным договорам или государственные планы съемочных работ (планы расположения земельных участков), подаются на бумажных носителях или законным владельцем данного имущества (и) или уполномоченным на это/ его законным представителем (в этом случае подпись законного владельца имущества должна быть удостоверена киприотским специалистом по легализации). После депонирования договора купли-продажи в орган, занимающийся вопросами земельного кадастра, покупатель может также запросить копии документов, касающихся приобретаемой им собственности. Из-за отсутствия единых ставок сборов в системе земельного кадастра сборы за предоставление одних и тех же документов/услуг разными органами, занимающимися вопросами земельного кадастра, взимаются в разных суммах.

В связи с этим в пункте 1 статьи 11 Директивы ЕС говорится, что “все потенциальные участники рынка должны быть наделены правом на многосторонний доступ к документам”6. Вместе с тем из этого права на многосторонний доступ к информации есть одно важное исключение: такой доступ не предоставляется в тех случаях, когда характер информации требует, чтобы запрашивающее ее лицо обосновало наличие у него законного интереса к этой информации, прежде чем получить доступ к ней. В принципе окончательные решения, вынесенные окружными судами и Верховным судом Кипра, можно бесплатно получить через Интернет по адресу: www.cylaw.org. Эти сведения предоставляются на греческом языке. В целом, это будет относиться только к узким категориям информации, например, к персональным данным, которые в иных случаях не будут подлежать размещению в открытом доступе. Другие же виды информации, которые можно получить по закону о доступе к информации, подлежат размещению в открытом доступе.

Фактором, осложняющим на Кипре положение дел в этой области, является то, что хотя Директива ЕС о праве на многосторонний доступ к информации предполагает наличие уже действующего в странах законодательства о доступе к информации, такого законодательства на Кипре в настоящее время фактически нет. Более того, при транспонировании Директивы ЕС о праве на многосторонний доступ к информации в законодательство Республики Кипр понятие лица, имеющего право запрашивать такую информацию, было пропущено. В результате этого не ясно, входят ли в число обладателей права на многосторонний доступ к информации иностранные граждане.

Единственным в Республике Кипр законом с четко прописанным правом всеобщего доступа к информации является Закон “Об экологической информации”, согласно пункту 1 статьи 2 которого все физические и юридические лица, включая иностранных граждан, наделяются правом доступа к экологической информации.

В дополнение к этому действует Хартия прав гражданина, которая не носит обязательного характера (то есть это не закон, а декларация), но в которой конкретно прописана обязанность предоставлять гражданам информацию, включая обязанность незамедлительно отвечать на поступившие письма и предоставлять четко сформулированные сведения об услугах, оказываемых органами государственного управления. Не совсем ясно, распространяется или нет действие этой Хартии на всех или же только на “граждан” в узком значении этого понятия.

Инициативы и развитие событий в последнее время: что сулит будущее?

В 2011 году организация Access Info Europe опубликовала свой отчет о положении дел на Кипре с обеспечением прозрачности, в котором подчеркивалась настоятельная необходимость в принятии страной закона о доступе к информации и значительном повышении уровня прозрачности на практике.

7 мая 2014 года на Кипре был опубликован законопроект о доступе к информации (ΚΑ 12.06.002/12.06.007). Вместе с тем в рекомендациях, подготовленных по итогам проведенных общественных слушаний, организация Access Info Europe призвала Кипр внести значительные улучшения в текст предлагаемого законопроекта, с тем чтобы привести его в соответствие с международными стандартами.

Этот законопроект не закрепляет право на доступ к информации в качестве одного из основополагающих прав, делает исключения из сферы действия этого права для многих государственных учреждений и структур, не предусматривает применения механизма обжалования отказов в предоставлении информации в лице уполномоченного по вопросам об информации, а запрашивающие информацию лица будут обязаны удостоверять свою личность при направлении запроса на получение информации.

По итогам анализа содержания законопроекта организация Access Info выявила в нем ряд недостатков и затем направила министру юстиции и общественного порядка Республики Кипр г-ну Ионасу Николау следующие 10 рекомендаций:

• признать право на доступ к информации в качестве одного из основополагающих прав;

• признать публичный характер всей информации, находящейся во всех учреждениях на любых носителях;

• включить в сферу действия закона о доступе к информации все государственные учреждения и органы, в том числе органы исполнительной, законодательной и судебной власти, а также частные организации, выполняющие государственные функции или финансируемые государственными средствами;

• отменить требование о представлении документов, удостоверяющих личность, при направлении запроса на получение информации;

• обеспечить бесплатность процедуры запроса информации для населения;

• сократить сроки дачи ответа на запрос о получении информации до среднего для Европы показателя – 15 рабочих дней или меньше;

• все уполномоченные по информационным делам должны назначаться в независимом порядке;

• уполномоченный по информационным делам должен назначаться в независимом порядке.

• во-вторых, уполномоченный по информационным делам должен быть наделен правом отменять решения государственных органов, отказавших подателям запросов в доступе к информации, и его решения должны носить обязательную силу;

• система обжалования должна быть оснащена механизмом, позволяющим подателям запросов на получение информации обжаловать, причем бесплатно, отказ в предоставлении информации у уполномоченного по информационным делам в дополнение к имеющемуся у них праву обращения в конечном итоге в суд.

   

Как представляется, необходимо рассмотреть возможность внесения в законопроект значительных изменений, с тем чтобы привести его в соответствие с международными стандартами и общепризнанными параметрами сферы его применения.

Проект “Право на доступ к информации на Кипре” представляет собой финансируемую средствами ЕС инициативу, нацеленную на закрепление права на получение информации как в северной, так и в южной части острова.

Данный проект появился в ответ на общий дефицит информации и идущие на Кипре политические/медийные/публичные дебаты в отношении последних событий в Европе и мире в области обеспечения права на доступ к информации. Он ставит своей целью побудить граждан страны к принятию мер по повышению уровней прозрачности в деятельности государства и активизировать их участие в этих процессах. Данный подход нашел свое воплощение в форме коалиции двух общин, которая была сформирована в рамках реализации этого проекта. В состав коалиции “Открытый Кипр”, основанной главными партнерами по данному проекту – неправительственными организациями, в настоящее время входит ряд других организаций гражданского общества, действующих на острове и активно выступающих за обеспечение на Кипре реально действующего и отвечающего самым высоким международным стандартам права на доступ к информации в полном объеме.

В рамках реализации данного проекта организуются практикумы и семинары с участием организаций гражданского общества в целях достижения общего понимания важности права на доступ к информации.

Как складывается положение дел в этом отношении?

Несмотря на гарантированные конституцией свободу слова и свободу информации нормативно-правовая система страны нуждается в масштабном реформировании, в том числе в принятии закона, обеспечивающего полный доступ к информации, и внесении изменений в другие касающиеся этой проблемы законы в масштабах всего острова, поскольку сегодня эти законы ограничивают доступ к информации или обеспечивают его лишь частично. Эти реформы будут иметь принципиально важное значение для подписания и ратификации Конвенции о доступе к информации.

Как свидетельствуют результаты анализа реализуемого проекта “Десять принципов доступа к информации на Кипре” (см. таблицу 1), действующая в настоящее время в стране нормативно-правовая база не обеспечивает соблюдение эти принципов.

Для реализации в полном объеме права на доступ к информации изменения требуется внести и в другие действующие в Республике Кипр законы, обеспечивающие доступ к некоторым категориям информации, например к экологической информации или содержимому архивов. Закон об обеспечении полного доступа к информации, который требуется принять, должен отвечать нормам, установленным в Конвенции о доступе к информации в вопросах применения надлежащих административных процедур удовлетворения информационных запросов (сроки, плата, оказание помощи и так далее). Кроме того, он должен ввести в правовой оборот презумпцию “принципа публичности”, согласно которой в открытый доступ должна помещаться вся информация, за исключением той, которую разрешено не размещать, таким образом, согласно очень конкретно сформулированным исключениям узкой направленности, предусмотренным в Конвенции. Любой отказ в предоставлении информации должен обосновываться результатами сопоставления причиняемого ею вреда и заинтересованности общественности в ней.

Более того, необходимо добиться активного исполнения обязательств по раскрытию информации, которые, как правило, проистекают из права на информацию, а также обеспечить публикацию всеми органами государственной власти как минимум основных видов информации на основе принципа ex officio.