Согласно рейтингу законов о праве на информацию, законодательство Грузии по вопросам доступа к информации заняло 32-е место среди 102 государств, по которым составлялся данный рейтинг1, получив 97 баллов из 150. На сегодняшний день положения, касающиеся доступа к информации, закреплены в Конституции Грузии, регулируются Общим административным кодексом Грузии, Законом “О защите персональных данных” и подзаконными актами.

Как зафиксировано в статье 24 Конституции Грузии, каждый вправе получать и распространять информацию, выражать и распространять свои мнения в устной, письменной или иной форме. Далее, в статье 41 Конституции говорится, что все граждане Грузии имеют предусмотренное законом право на доступ к информации и касающимся их официальным документам, хранящимся в государственных учреждениях, если эти документы не содержат государственной, профессиональной или коммерческой тайны. В более подробном изложении положения о свободе информации прописаны в Общем административном кодексе Грузии. Согласно законодательной норме, носителем государственной информации является официальный документ (в том числе чертеж, модель, план, схема размещения, фотография, информация в электронной форме или в форме видео- и аудиозаписей), то есть, “любая информация, хранящаяся в государственном учреждении, а также любая информация, полученная, обработанная, составленная или направленная государственным учреждением или государственным служащим в связи с выполнением им служебных обязанностей”. Доступ к государственной информации может быть ограничен только в тех случаях, когда таковая содержит персональные данные, государственную или коммерческую тайну. Положения законодательства, связанные со сроками дачи ответов на информационные запросы в рамках реализации законодательства о свободе информации в Грузии, соответствуют передовой международной практике. Фактически государственные организации обязаны предоставить подателям запросов запрашиваемую информацию немедленно по получении от них таких запросов. Сроки удовлетворения поступивших запросов могут быть продлены на период времени до10 дней только при возникновении особых обстоятельств, предусмотренных законом, то есть, если запрос на получение государственной информации сопряжен с ее поиском в другом районе или государственном учреждении, а также с ее обработкой; если запрос на государственную информацию сопряжен с поиском и обработкой одиночных и не связанных друг с другом документов объемного содержания; если возникает необходимость в согласовании данного вопроса с другим государственным учреждением. Более того, если для предоставления государственной информации требуется 10 дней, государственное учреждение обязано по требованию подателя запроса известить его о такой задержке с ее предоставлением.

Последние меры по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики реализации свободы информации в Грузии

Главный нормативно-правовой акт с подробно прописанными положениями о доступе к информации в Грузии – Общий административный кодекс – был принят в 1999 году. В то время положения этого закона расценивались как очень прогрессивные; тем не менее, с течением времени возникла явная необходимость во внесении в эти правила изменений. В результате этого в последние годы правительством Грузии был взят курс на серьезное и более масштабное реформирование сфер борьбы с коррупцией, открытого и добросовестного управления и, в частности, сферы доступа к информации.

Более того, в 2012 году одно из наиболее важных изменений в области электронного управления и обеспечения прозрачности было внесено в Общий административный кодекс Грузии в рамках выполнения разработанного для Грузии (2012–2013 годы) плана действий в рамках партнерства “Открытое правительство” (ПОП), согласно которому государственным организациям теперь вменяется в обязанность проактивно (по собственной инициативе) раскрывать государственную информацию, представляющую большой общественный интерес, размещая ее на страницах своих веб-сайтов2. В августе 2013 года был утвержден указ правительства Грузии о введении перечня сведений, подлежащих проактивной публикации3. Данный указ был составлен при активном участии организаций гражданского общества и международных организаций. В перечне сведений, среди прочего, фигурируют данные о различных административных расходах, сведения о структуре и функционировании государственной организации, данные о закупках, осуществляемых в упрощенном порядке и так далее.

Выполняя разработанный для Грузии (на 2014–2015 годы) план действий по линии партнерства “Открытое правительство” (ПОП), правительство Грузии согласилось принять новый Закон “О свободе информации”, действующий как отдельный (специальный) нормативно-правовой акт4. Обязательство принять отдельный нормативно-правовой акт, регулирующий доступ к информации, также зафиксировано в плане действий Грузии по борьбе с коррупцией, утвержденном правительством страны в 2015 году5. Безусловно, наличие законодательства о свободе информации, отвечающее передовым нормам международной практики и требованиям к обеспечению прозрачности и подотчетности, имеет принципиально важное значение для функционирования каждого демократического общества. Отсюда следует, что признание необходимости в принятии отдельного правового акта по вопросам свободы информации должно быть расценено положительным образом.

В период с октября 2013 года по декабрь 2014 года Институтом развития свободы информации (ИРСИ) было разослано 7 878 информационных запросов в 308 государственных учреждений Грузии. В 3 628 случаях Институтом были получены ответы в полном объеме, а в 356 случаях полученная информация оказалась неполной.

Внесенные в 2012 году в законодательство страны изменения позволили устранить все двусмысленности, связанные с запросами на получение информации в электронной форме. Теперь в данном законе четко прописано положение о том, что запросы в рамках реализации законодательства о свободе информации могут подаваться в электронной форме.

После 2012 года были расширены каналы доступа к сведениям об имуществе высокопоставленных чиновников. В силу внесенного в данный закон изменения руководители юридических лиц, подпадающих под действие публичного права, государственных предприятий и находящихся в государственной собственности некоммерческих структур были дополнительно внесены в перечень высокопоставленных чиновников, которые обязаны подавать декларации о своих доходах в Бюро государственной службы и размещать их в Интернете с указанием своих годовых доходов, долей участия в различных компаниях и иных финансовых сведений в сроки, установленные законодательством Грузии6.

Что касается государственных закупок, то здесь произошло расширение каналов доступа к информации об упрощенном порядке производства закупок, поскольку информация об услугах и товарах, закупленных по итогам переговоров с одним продавцом, в настоящее время размещается на специальной единой странице веб-сайта, посвященной государственным закупкам.

Обобщая положение дел в Грузии с доступом к государственной информации, нужно сказать, что в период с октября 2013 года по декабрь 2014 года Институтом развития свободы информации (ИРСИ) было разослано 7 878 информационных запросов в 308 государственных учреждений. В 3 628 случаях Институтом были получены ответы в полном объеме, а в 356 случаях полученная информация оказалась неполной. В 85 случаях в предоставлении информации было отказано, а 1 397 запросов остались без ответа. Как заявляли представители государственных учреждений, они не приняли специальных мер (о которых их просили авторы писем), а в 2 412 случаях не располагали запрашиваемой информацией. Исходя из классификации государственных учреждений, можно отметить, что наибольшая доля неудовлетворенных запросов пришлась на исполнительные и законодательные органы местных самоуправляемых образований (горсоветы, префектуры и управы в муниципальных образованиях). Самое большое число отказов в раскрытии государственной информации было отмечено со стороны государственных компаний (ЗАО) и некоммерческих организаций (НКО). В указанные выше организации было направлено в общей сложности 32 информационных запроса, из которых в 10 случаях было отказано в предоставлении информации, а в 11 случаях заданные в них вопросы остались без ответа.

Последние изменения в судебной практике

В судебных делах по вопросам доступа к информации также отмечены серьезные изменения в лучшую сторону. В течение 2014 года судами были удовлетворены ходатайства ИРСИ по вопросам, в принятии на рассмотрение которых ими раньше всегда отказывалось. Примером этому может служить спор, возникший между ИРСИ и министерством финансов. Суд удовлетворил заявление ИРСИ на обжалование и вынес ряд важных постановлений. Как подчеркнул суд, право доступа к государственной информации как таковое не предусматривает возможность отсылки заявителя (подателя запроса) к странице веб-сайта, где можно найти запрашиваемые сведения того же содержания. При обсуждении вопроса о раскрытии информации в запрашиваемой форме суд подчеркнул, что заявитель вправе сам выбирать способ получения запрашиваемых им сведений. В деле ИРСИ против министерства внутренних дел городской суд Тбилиси полностью удовлетворил заявление ИРСИ и приказал министерству внутренних дел предоставить Институту в полном объеме сведения о надбавках к должностным окладам и бонусах, полученных министром внутренних дел, его заместителем и руководителями департаментов министерства, причем в помесячной разбивке и с указанием имен и фамилий этих должностных лиц. Такое же решение было принято судом по делу о споре между ИРСИ и департаментом исполнения наказаний, когда суд опять постановил обязать департамент обеспечить широкое обнародование сведений о надбавках к должностным окладам и бонусах, полученных сотрудниками руководящего звена этого департамента.

Несмотря на то что все вышеизложенное должно, безусловно, расцениваться как положительные шаги на пути к повышению уровней прозрачности и подотчетности, действующий в стране правовой режим обеспечения свободного доступа к государственной информации по-прежнему характеризируется наличием многочисленных и серьезных проблем, требующих своего решения. Одной из наиболее важных таких проблем является сужение на практике каналов доступа к государственной информации, что наблюдалось в 2014–2015 годах по сравнению с показателями 2013 года.

Эта тенденция к уменьшению возможностей доступа к государственной информации проявляется особенно наглядно при сравнении показателей доступа к информации в период времени непосредственно перед парламентскими выборами 2012 года и после них в 2013–2014 годах. После смены в октябре 2012 года правительства страны новое правительство стало проявлять больше готовности публиковать сведения о крупных административных расходах членов предыдущей правящей партии в форме бонусов и надбавок к должностным окладам, которые получали предыдущие министры и их заместители, данные о высокой стоимости служебных командировок в зарубежные страны, различные сведения о производстве закупок и так далее. Тем не менее, как показывают результаты проведенной ИРСИ оценки положения дел с обеспечением доступа к государственной информации в различных структурах, новое правительство неохотно идет на обнародование в полном объеме сведений о различных административных расходах членов правящей сейчас в стране партии7.

По мнению авторов законопроекта, данный уполномоченный должен быть независим в своих действиях от всех ветвей власти и избираться парламентом Грузии.

Проактивное раскрытие государственной информации

Как уже отмечалось ранее, в середине 2012 года в законодательство страны были внесены изменения, обязывающие административные органы проактивно публиковать различные сведения, представляющие большой общественный интерес. В августе 2013 года правительством Грузии был издан указ № 219 с перечислением конкретных категорий сведений, подлежащих размещению на страницах порталов министерств, их структурных подразделений, регулируемых нормами публичного права юридических лиц и администрации правительства Грузии. Взятие обязательства по проактивной публикации представляющих большой общественный интерес сведений на страницах порталов государственных организаций стало, безусловно, шагом вперед на пути к повышению уровня подотчетности электронного правительства. Тем не менее, значение внесенных изменений может быть легко сведено на нет плохим исполнением их положений. Чтобы убедиться в том, в какой степени государственные организации исполняли возложенные на них обязанности в результате принятия данного законодательства, Институтом ИРСИ была проведена проверка содержания страниц официальных порталов государственных организаций8.

Из 98 государственных организаций, подвергнувшихся проверке, в 78 из них уровень проактивного раскрытия информации превысил 50. 100-процентное выполнение положений о проактивном обнародовании информации было отмечено у трех структур: администрации правительства Грузии, министерства науки и образования Грузии и министерства энергетики. Они получили наивысшие оценки за обеспечение доступа к государственной информации. К сожалению, во время проведения этих исследований на веб-сайтах 35 государственных организаций не было страницы, на которой, согласно требованию закона, должна была размещаться такая информация, а отсюда следует, что она не раскрывалась в проактивном порядке9.

Принципиально важно обеспечить, чтобы каждый административный орган применял единый подход к проактивному раскрытию государственной информации. Организации, перечисленные в правительственном указе, должны идти далее требований закона и в определенных случаях публиковать на своих веб-страницах информацию, представляющую большой общественный интерес в сложившихся обстоятельствах. Случаи, когда государственные организации не создают официальной веб-страницы, вызывают большую тревогу и необходимость в решении этой проблемы в ближайшее время.

Отдельный (специальный) нормативно-правовой акт о свободе информации

На сегодня положения о праве на доступ к информации содержатся в главе 3 Общего административного кодекса Грузии. Даже несмотря на то что во время принятия этих положений данного кодекса они действительно рассматривались как очень прогрессивные, сегодня между правительством страны, международными организациями и организациями гражданского общества достигнута компромиссная договоренность о необходимости принятия отдельного нормативно-правового акта с включением в него более подробно прописанных положений по проблемам обеспечения доступа к информации. Силами специальной рабочей группы, состоящей из представителей министерства юстиции, организаций гражданского общества, грузинских и международных экспертов уже подготовлен законопроект “О свободе информации”. В настоящее время его текст проходит процесс согласования и в ноябре 2015 года будет направлен в парламент Грузии для его дальнейшего рассмотрения и принятия.

Следует подчеркнуть, что одним из наиболее важных новшеств, вводимых в правовой оборот в Грузии законопроектом “О свободе информации”, является учреждение должности государственного уполномоченного по вопросам свободы информации, выступающим в качестве административного органа, которому поручается осуществлять надзор за выполнением предусмотренных законом требований с выделением для этого соответствующих средств. В своей работе этот уполномоченный будет руководствоваться положениями Конституции Грузии, международных договоров, Закона “О свободе информации” и иных нормативных актов. По мнению авторов законопроекта, данный уполномоченный должен быть независим в своих действиях от всех ветвей власти и избираться парламентом Грузии. Главные цели деятельности этого уполномоченного будут заключаться в осуществлении надзора за соблюдением закона различными административными органами; консультирование административных организаций, юридических и физических лиц по вопросам обеспечения доступа к государственной информации; рассмотрение заявлений и жалоб, связанных с обеспечением доступа к государственной информации; проведение информационно-ознакомительных мероприятий; проверка деятельности государственных учреждений в связи с поступившими заявлениями или по собственной инициативе; принятие имеющих обязательный характер решений в отношении государственных учреждений по вопросам обеспечения доступа к государственной информации и так далее.

Создание такой должности государственного уполномоченного по вопросам свободы информации будет способствовать сведению к минимуму числа судебных дел, связанных с рассмотрением споров по вопросам доступа к государственной информации и либо тянущихся слишком долго, либо сопряженных с большими расходами. Уполномоченный будет проводить проверку поступивших жалоб и (или) заявлений в 3-дневный срок с момента их поступления и выносить по ним решения относительно принятия необходимых мер. Уполномоченный будет вправе проводить проверки деятельности государственных учреждений и, как следствие этого, устанавливать наличие или отсутствие информации в том или ином государственном органе, а также определять, считаются ли данные, ставшие предметом спора, государственной информацией или нет. Государственные организации будут обязаны предоставлять уполномоченному любую имеющуюся у них информацию немедленно по поступлению запроса на нее. На вынесение окончательного решения уполномоченному устанавливается 20-дневный срок. Решение уполномоченного будет носить обязательный для исполнения характер применительно ко всем государственным организациям и может быть обжаловано только в суд. Кроме того, уполномоченный будет вправе отдавать приказы государственным учреждениям об отмене или принятии того или иного акта, либо о принятии мер по предоставлению государственной информации, отдавать распоряжения государственным организациям о проактивном раскрытии ими государственной информации, о снятии с нее грифа секретности, если он был наложен в нарушение закона, и даже об обнародовании содержащей государственную тайну информации, представляющей большой общественный интерес.

Самое же главное заключается в необходимости гарантировать повышение нормативов обеспечения доступа к государственной информации, приняв для этого новый Закон “О доступе к государственной информации” и создав для этого должность государственного уполномоченного по вопросам свободы информации.

Заключение

В последние годы правительством Грузии было принято много важных мер, обеспечивающих расширение каналов доступа к информации и внедрение стандартов свободы информации согласно передовой международной практике. Повышенные в этом отношении гарантии тщательного соблюдения права на информацию прописаны в разработанных для Грузии Планах действий ПОП и по борьбе с коррупцией. Взятие обязательства по проактивному обнародованию информации, представляющей большой общественный интерес, действительно имело принципиально важное значение для установления в стране повышенных нормативов деятельности электронного правительства. Более того, в недавнем судебном деле с участием ИРСИ наглядно прослеживается улучшение положения дел в сфере судебной власти. В марте 2015 года в рамках реализации проекта всемирного правосудия (WJP) был сформирован Индекс открытого правительства с участием широко известных ученых, экспертов и международных организаций. По показателям Индекса открытого правительства Грузия получила 0,61 балла из единицы, и, как следствие этого, по результатам функционирования открытого правительства заняла первое место среди 13 стран Восточной Европы и Центральной Азии и 29-е место среди 102 стран мира10.

Тем не менее, действующим в Грузии государственным организациям принципиально важно усвоить для себя, что положительные изменения, вносимые в настоящее время правительством страны, вполне могут быть сведены на нет, если положения законодательства не будут применяться в полном объеме. Крайне важно, чтобы государственные организации предоставляли всем заинтересованным сторонам доступ к государственной информации без необходимости проходить длительные и дорогостоящие процедуры обжалования вынесенных решений в судах. Более того, очень важно добиться полномасштабного выполнения положений законодательства об активизации процессов раскрытия государственной информации. Государственные организации должны подходить к вопросам раскрытия информации с единых позиций. Необходимо покончить со случаями отсутствия у того или иного административного органа официальных веб-страниц. Самое же главное заключается в необходимости гарантировать повышение нормативов обеспечения доступа к государственной информации, приняв для этого новый Закон “О доступе к государственной информации” и создав для этого должность государственного уполномоченного по вопросам свободы информации.