Право на информацию (ПИ) является одним из основных прав человека и имеет фундаментальное значение для участия граждан в политической жизни и обеспечении строгой подотчетности государственных учреждений в их деятельности. Исторически сложилось так, что в процессах формирования и законодательного закрепления ПИ стала занимать Европа. Первый в мире закон о ПИ был принят в Швеции в 1766 году, почти за 200 лет до принятия второго в мире закона о ПИ – в Финляндии в 1951 году1. Из первых 20 стран, принявших законы о ПИ, 14 стран расположены в Европе, и в то время как законы о ПИ приняты примерно всего лишь в половине стран мира, в 26 из 28 государств – членов ЕС (Европейский союз) эти законы облечены в письменную форму (законы на бумаге), за исключением Кипра и Люксембурга. В то же время, законы о ПИ были приняты всего лишь в четырех из 22 членов Лиги арабских государств, в двух государствах из 10, являющихся полноправными членами Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), и в 16 из 54 государств – членов Африканского союза.

Вместе с тем не все законы о ПИ написаны одинаково. Как может засвидетельствовать любой податель запроса на получение информации, имеющиеся в нормативно-правовой базе недостатки или лазейки могут стать серьезным фактором, ограничивающим действие права на доступ к информации. Несмотря, безусловно, на наличие большого числа государственных служащих, положительно относящихся к обеспечению открытости и прозрачности, в каждой стране среди таких служащих имеются лица, которые будут искать в законах любые предлоги для отказа просителям в предоставлении информации, особенно тех сведений, которые ставят этих чиновников в неловкое или щекотливое положение. Для эффективной реализации права на информацию оно должно быть закреплено в законе и снабжено соответствующими гарантиями защиты от злоупотребления им. Это предусматривает наличие четко прописанных правил в отношении порядка подачи запросов на информацию и получения ответов на них, установление в надлежащей мере широких границ сферы их применения, наличие четко сформулированных исключений из этих правил, введение мер наказания за нарушение закона, функционирование мощного и независимого в своих действиях надзорного органа, наделенного четко прописанными полномочиями в области обеспечения реализации и защиты права на информацию.

В последние два десятилетия в мире наблюдается стремительная активизация процессов признания права на информацию, как и процессов принятия новых законов в этой сфере. Параллельно с таким развитием событий отмечается появление достаточно последовательного перечня стандартов, усиливающих нормативно-правовую базу регулирования сферы действия ПИ. К числу некоторых из примеров появления в этой сфере нормообразующих документов можно отнести принятый Организацией американских государств (ОАГ) Типовой межамериканский закон “О доступе к информации”3, принятый Африканской комиссией по правам человека и народов Типовой закон для африканских стран “О доступе к информации”4 и статью 19 Типового закона о свободе информации5. Здесь важно отметить то, что, несмотря на участие в разработке этих типовых законов разных экспертов из разных регионов мира и в разные периоды времени, их содержание поражает единообразием прописанных в них стандартов, что свидетельствует о том, что мировое сообщество экспертов в области ПИ пришло к более или менее единому пониманию того, что составляет силу законодательства о ПИ.

В 2011 году, действуя совместно с организацией Access Info Europe, Центр по вопросам права и демократии воспользовался этими уже принятыми стандартами для составления глобального рейтинга соблюдения права на информацию. Данный рейтинг рассчитывается по балльной шкале, а сами баллы выставляются по 61 показателю6, взятому из принятых международных стандартов, определяющих силу законодательства о ПИ, в целях проведения сравнительного анализа содержания законов, действующих в разных странах мира. Эти показатели разбиты на семь различных категорий: i) право на доступ, ii) сфера применения, iii) порядок подачи запросов, iv) исключения, v) обжалование, vi) меры ответственности и vii) мероприятия по продвижению этого права. По мере принятия новых законов содержание рейтинга ПИ постоянно обновляется, и по состоянию на июль 2015 года он применялся для оценки 102 из 104 действующих в странах законов о ПИ7.

В самом начале рассмотрения этих вопросов важно отметить, что Глобальный рейтинг соблюдения права на информацию не представляет собой полный и исчерпывающий показатель состояния открытости той или иной страны. Он используется только для измерения силы закона о ПИ, а не показателей качества его применения. Ряд получивших высокие рейтинги законов, а именно законы, принятые в Эфиопии и Йемене, по сути дела существуют только на бумаге. Кроме того, рейтинг ПИ не является показателем проявления инициативности в раскрытии информации, равно как и уровней обязательств страны по обеспечению открытости информации. Тем не менее, наличие сильного закона о ПИ является важной предпосылкой для создания открытого правительства. Слабый закон о ПИ не обеспечит высокие показатели подотчетности, причем неважно насколько тщательно будут соблюдаться прописанные в нем правила. И хотя открытость сведений становится все более важным элементом функционирования прозрачного правительства, особенно в условиях широкого распространения и беспрецедентности возникающих в области аналитической работы возможностей, вызванных цифровой революцией, эти показатели не могут заменить эффективное соблюдение права на получение информации. Правительства стран никогда не будут проявлять активности в предоставлении сведений, которые ставят их в неловкое положение или могут скомпрометировать их, а это означает, что в то время как массивы открытых данных служат важным инструментом для анализа алгоритма работы государственного аппарата, уровни надзора и подотчетности, достижение которых они могут обеспечить, имеют свои пределы. Другими словами, признавая ограниченность возможностей для применения нашей методики, результаты такого анализа, тем не менее, имеют ценное значение, особенно в плане демонстрации с их помощью традиционно лидирующей роли Европы в защите этого важного аспекта прав человека.

В течение многих лет сторонники права на информацию, знакомые с состоянием соблюдения этого права в разных странах мира, отмечают изменения в показателях динамики его соблюдения в развитых и развивающихся стран. В настоящее время многие из наиболее динамично и энергично функционирующих систем реализации ПИ действуют в таких странах с развивающейся демократией, как Мексика, Индия и Индонезия. Сторонники этого права и государственные служащие в странах “Глобального юга” сегодня все чаще и чаще выходят на лидирующие в мире позиции по этим проблемам. Глобальный рейтинг соблюдения права на информацию демонстрирует эту тенденцию особенно наглядно.

Диаграмма 1. Рейтинги ПИ: страны ЕС в сравнении с другими странами мира

Источник: глобальный рейтинг соблюдения ПИ, 2015 год.

Глобальный рейтинг ПИ выставляется законам о ПИ по 150-балльной шкале. Основные международные типовые законы оцениваются на уровнях, довольно близких к настоящему стандарту. Действующий в ОАГ Типовой межамериканский закон “О доступе к информации” получил 142 балла, а Типовой закон африканских государств “О доступе к информации” – 138 баллов8. Средняя величина Глобального рейтинга составляет 85,92 балла или 57%. С учетом того, что рейтингом ПИ определяются показатели соответствия законов о доступе к информации чрезвычайно высоким стандартам, не вызывает особого удивления тот факт, что общие оценки в баллах оказались относительно низкими, хотя здесь важно отметить, что такие получившие самые высокие баллы страны, как Сербия (135 баллов, или 90%), Словения (129 баллов, или 86%) и Индия (128 баллов, или 85%), все находятся в пределах досягаемости этого идеального показателя, что свидетельствует о реалистичности и реализуемости установленных стандартов. В порядке сравнения средняя величина баллов, выставленных государствам – членам Европейского союза (ЕС), составляет всего лишь 78,04 балла, или 52%. Средняя величина глобального рейтинга, исключая из него государства – члены ЕС, составляет 88,58 балла, что на 10% выше показателей стран ЕС. Другими словами, на сегодняшний день Европейский союз не только не занимает лидирующие позиции в мире в этой области, но и значительно отстает от международных стандартов.

Еще одним интересным моментом являются данные о временной динамике глобального повышения баллов в рейтинге ПИ (см. диаграмму 2).

Диаграмма 2. Сравнение сильных сторон законов о ПИ во временнóй динамике

Источник: Глобальный рейтинг соблюдения ПИ, 2015 год.

Как показывает рейтинг ПИ в глобальном плане, применение недавно принятых законодательных актов, как правило, дает более мощный эффект, чем применение законов 10-ти или 20-ти летней давности. В периоды времени между 1996–2000 годами и 2001–2005 годами показатели принятых в ЕС законов примерно соответствовали средним показателям стран мира. Вместе с тем, в то время как в остальных странах мира положение в этой сфере продолжало улучшаться, оценки в баллах, выставленные странам – членам ЕС за принятые в последние десятилетия законы, резко упали. Вместе с тем здесь важно отметить, что после 2005 года законы о ПИ были приняты всего лишь тремя государствами – членами ЕС – Мальтой, Венгрией и Испанией. Имея такую скромную по численности выборку стран, выявленную в их отношении регрессию нужно воспринимать с долей скепсиса. Тем не менее, можно, по крайней мере, с уверенностью говорить о том, что глобальная тенденция к повышению в последнее десятилетие показателей силы законов в странах – членах ЕС не наблюдается.

Более точную картину можно получить, проанализировав выставленные оценки в разбивке по категориям показателей. В плане применяемых процедур обеспечения доступа к информации страны – члены ЕС несколько обгоняют другие страны мира, что неудивительно с учетом применения ими отлаженных за долгие годы бюрократических подходов. Вместе с тем страны ЕС демонстрируют отставание по остальным шести категориям показателей, включая особенно заметные разрывы со стандартом в применении исключений, работе механизмов обжалования принятых решений, осуществлении надзора и мерах по продвижению ПИ.

Диаграмма 3. Показатели ПИ в государствах – членах ЕС в сравнении с показателями остальных стран мира в разбивке по категориям

Источник: Глобальный рейтинг соблюдения ПИ, 2015 год.

Относительно низкие оценки, выставленные странам ЕС, отчасти можно объяснить давним введением этого права в законодательный оборот. Стандарты ПИ значительно повысились за последние два десятилетия, в течение которых накопленный опыт их применения позволяет судить, какие из правовых формул в оптимальной мере гарантируют соблюдение права на информацию, и в течение которых появились принципиально новые подходы к концепции данного права.

Например, особенно важной из сильных сторон закона о ПИ является так называемая приоритетность интересов общества, в силу которой даже если запрашиваемая информация входит в категорию сведений, не подлежащих разглашению, она все равно должна быть обнародована в тех случаях, когда в конечном счете интерес общества к ней перевешивает тот вред, который может быть причинен ее разглашением. Из 13 стран, принявших законы в этой области до 1990 года, шесть стран (46%) – Австрия, Дания, Греция, Финляндия, Франция и Швеция – получили ноль баллов за этот показатель. Еще четыре страны – Австралия, Канада, Нидерланды и США – получили всего лишь один балл из возможных четырех, что свидетельствует о том, что их законами предусматривается приоритетность интересов общества, но соответствующая норма не прописана надлежащим образом. За строгие формулировки принципа приоритетности интересов общества высшие оценки (15%) получили только две из этих стран, в законах которых право на информацию закреплено уже с давних пор – Колумбия и Норвегия, и в случае с Колумбией этот принцип приоритетности не был зафиксирован в первоначальной редакции закона, принятой в 1985 году. Вместо этого принцип приоритетности интересов общества был внесен в законодательство страны в ходе его реформирования в 2014 году. В то же время, из девяти внесенных в рейтинг соблюдения ПИ стран, принявших соответствующие законы в 2013–2014 годах, только трем из них (33%) были выставлены нули за этот показатель, а четыре страны из этой группы (44%) получили высшие оценки. В государствах – членах ЕС эта область является особенно проблематичной. Из 26 стран ЕС, где применяется законодательство в сфере соблюдения ПИ, в 15 странах (58%) принципа приоритетности интересов общества не существует вообще. Среди других стран мира доля стран, не закрепивших принцип приоритетности интересов общества в своих законах, составляет всего лишь 28%.

Вместе с тем, в то время как наличие относительных недостатков в законах стран Европы в сфере соблюдения ПИ можно объяснить возрастом этих законов, это не может служить оправданием их плохого функционирования. Старые нормы права можно и нужно обновлять, особенно в тех случаях, когда они демонстрируют отставание от международных стандартов и когда они оказывают такое значительное влияние на важное демократическое право. В дополнение к внесению в законодательство страны принципа приоритетности интересов общества проведенная в Колумбии в 2014 году комплексная реформа позволила улучшить его содержание в ряде других важных аспектов, в результате чего выставленные Колумбии оценки сразу подскочили с 82 до 102 баллов.

Аналогичным фактором, который, возможно, оказался причиной относительно низких оценок, выставленных странам ЕС, стало более четкое осознание гражданами стран с развивающейся демократией важности прозрачного функционирования государственного аппарата, что произошло в результате того, что в свое время они на себе испытали жуткие последствия произвола государств, когда их действия никем и ничем не контролируются. К категории стран с развивающейся демократией можно отнести практически все страны, получившие высшие оценки в глобальном рейтинге соблюдения ПИ. В этом плане важно отметить, что две из получивших высшие оценки стран – членов ЕС – Словения и Хорватия – относятся к категории стран с самой юной демократией10.

Нельзя также и исключать оказанного самим ЕС воздействия как фактора демократизации. Согласно рейтингу соблюдения ПИ, самые первые места в мире, вероятно, принадлежат странам Юго-Восточной Европы.

Диаграмма 4. Рейтинг соблюдения ПИ с указанием совокупности баллов, выставленных странам бывшей Югославии

Источник: Глобальный рейтинг ПИ, 2015 год.