В последние годы мы стали свидетелями коренных перемен, происходящих во всем мире, особенно в том, что касается желания граждан получить право голоса при принятии решений как на национальном, так и на местном уровнях. Развитие демократии участия (партиципаторной демократии) наблюдается в тех странах, в которых раньше ничего подобного не было. Вместе с тем эта новая тенденция к демократизации встречает сопротивление – сопротивление переменам – особенно в государственном секторе развивающихся стран. Но государственный сектор нуждается в реформировании, а реформы задумываются и разрабатываются с участием граждан, которых они будут затрагивать. Таким образом, в центре и на местах появляется принципиально новая форма взаимодействия органов власти с гражданами своих стран, и это порождает свои вызовы. Одним из путей решения таких новых задач стало создание открытых правительств.

Что такое открытое правительство, и чего добилась Молдова в решении связанных с его созданием вопросов? Эти вопросы и стали предметом рассмотрения в настоящей статье.

Вместе с тем, чтобы быть эффективной, демократия должна создавать открытые площадки для взаимодействия и строить мосты, связывающие требования и интересы народа с деятельностью подотчетных и репрезентативных государственных институтов и государственных служащих. Именно это движение по пути создания “открытых правительств” вновь привлекло внимание политических деятелей к ряду таких важных областей, как добросовестное управление, прозрачность, подотчетность и участие граждан в процессах выработки политического курса. Как эти вопросы решаются на практике, и каким образом можно обеспечить принятие правительствами стран конкретных обязательств по соблюдению данных принципов?

Партнерство открытых правительств

Инициатива “Партнерство открытых правительств” (ПОП) была запущена в 2011 году как международная площадка для налаживания контактов между отечественными реформаторами, приверженными целям преобразования государственного аппарата и общества на путях обеспечения открытости, а также для наделения их соответствующими полномочиями и стимулирования их деятельности. Кроме того, благодаря этой инициативе в действие вводится механизм выработки внутренней политики как процесс составления планов действий, побуждающих государственный аппарат и гражданское общество организовывать постоянный диалог по вопросам разработки, проведения и отслеживания хода реформ, ведущих к созданию открытых правительств. Например, в первый год реализации инициативы ПОП страны – его участники взяли на себя 980 обязательств. Как конкретно предусматривается теорией изменений ПОП, процесс инициирования и поддерживания движения по пути создания открытых правительств состоит из трех принципиально важных элементов:

В дополнение к этим трем элементам в ходе реализации инициативы ПОП независимыми специалистами готовятся отчеты об итогах проделанной работы по внедрению принципа ответственности за достижение результатов. Для осознания ценности инициативы ПОП необходимо осмыслить значение понятия “открытое правительство” и почему этот международный механизм столь ценен сегодня.

“Открытое правительство” сегодня рассматривается и воспринимается многими как “революция”, преобразование, своего рода метаморфоза отношений между государством и гражданами, движимая инициаторами в государственном аппарате и реформаторами, открытыми ко всему новому.

Открытое правительство рассматривается как площадка для наращивания потенциала государства и реформирования систем государственного управления2. Согласно определению ОЭСР, открытое правительство – это обеспечение “прозрачности государственной деятельности, доступности государственных услуг и информации, а также восприимчивость государства к новым идеям, требованиям и потребностям”. Это новая парадигма взаимодействия государства и граждан опирается на ключевые столпы концепции открытого правительства, которое:

Претендующее на открытость правительство должно внедрять механизмы взаимодействия с его гражданами на всех уровнях. Ставить интересы граждан во главу угла означает, что решение проблем граждан должно быть положено в основу государственной политики, а удовлетворению потребностей граждан отведено одно из первых мест в политической повестке дня.

Безусловно, функционирование такой системы требует обеспечения прозрачности мероприятий по открытию источников информации, которая до настоящего времени, возможно, была закрыта для ознакомления; открытию данных, интересующих граждан; обеспечению граждан независимо от места их проживания (в сельской или городской местности) благами освоения потенциала информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) и, таким образом, созданию гражданам условий для их взаимодействия с правительством своей страны и пользования государственными услугами, предоставляемыми в новых форматах.

Открытое правительство – это правительство, которое стремится регулярно поддерживать обратную связь со своими гражданами, повышает качество предоставляемых им услуг, исходя из того, какие из этих услуг граждане считают для себя более или менее актуальными. Таким правительством уже задействован многообразный инструментарий обеспечения социальной ответственности, и полученные от его граждан данные используются им для целей дальнейшего развития процесса новых реформ, стратегий и отраслевых инициатив.

Программа создания открытого правительства Молдовы

Молдова – это страна с молодой демократией, и даже несмотря на то что независимость она обрела еще в 1999 году, у нее по-прежнему не решен ряд проблем, связанных с применением демократических принципов и ценностей, обеспечением свободы слова и доступа к информации, защитой прав человека и борьбой с коррупцией, которая проникла во все поры общества и укоренилась на всех уровнях.

Открытое правительство – это все еще нарождающаяся или формирующаяся в Молдове тенденция в области государственного управления, благоприятные условия для которой создало появление информационного общества и особенно реализация в стране проекта “Электронное преобразование управления” и инициативы “Открытые данные”3. Став участником ПОП еще в апреле 2012 года, Молдова сегодня находится в составе 65 стран, которые взяли на себя обязательства по проведению реформ, направленных на создание открытого правительства, с помощью разработанных ими национальных планов действий для решения этой задачи. Вместе с тем пока еще не ясно, выльется ли их приверженность цели выполнения этих планов в серьезные перемены во взаимоотношениях между государством и гражданами страны.

Молдова уже выполнила два плана действий по созданию открытого правительства, причем самый последний из них прошел в мае 2015 года проверку его результатов с помощью Независимого механизма отчетности. Большинство из обязательств, взятых по обоим планам4, относятся к внедрению открытых данных, электронизации системы государственного управления, обеспечению прозрачности и доступа к информации, внедрению ряда порталов в интересах облегчения и ускорения процессов доступа к государственным данным и услугам, а также к доработке и оптимизации систем предоставления государственных услуг. Как будет показано ниже, выполнение национальных планов по созданию открытого правительства и расширение его концепции по-прежнему представляет собой серьезную задачу в силу ряда факторов.

Разработка и совместное создание программы открытого правительства

Реализация программы создания открытого правительства – это задача, с которой то или иное министерство или государственное ведомство страны не может справиться в одиночку. Эта программа должна быть разработана государством во взаимодействии с организациями гражданского общества. Все министерства и действующие при них государственные ведомства должны получить возможность принять участие в этом процессе и выработать отраслевые обязательства, с тем чтобы в орбиту создаваемого открытого правительства входили такие области, как образование, здравоохранение, социальная защита, охрана окружающей среды, правосудие и так далее. В итоге эта работа должна идти устойчивыми темпами.

Работающие в разных отраслях организации ГО должны активно требовать от правительства страны взятия на себя более масштабных обязательств, а они сами будут осуществлять адресный контроль за теми областями, где многое нужно улучшать и менять. К данному процессу необходимо также подключать занимающихся вопросами развития партнеров и международные организации, которые будут согласовывать намеченные для Молдовы приоритеты, исходя из реальных результатов этой совместной работы по созданию открытого правительства.

На сегодня выполнение национальных планов действий в Молдове ограничилось созданием Центра по электронизации правительства5, который вначале разрабатывает проект плана действий своими силами, а затем согласовывает его с министерствами, иными органами государственной власти и организациями ГО (зачастую с одними и теми же организациями в каждом случае). Попытки разработать второй план действий совместно с организациями ГО (Институтом открытого правительства)6 не увенчались поступлением материалов из этих организаций, к которым с такой просьбой Институт обращался еще в августе 2014 года (вопросы образования и молодежи). Вместе с тем Институт выполнил два из взятых им обязательств: одно по “разработке новых принципов проведения консультаций с общественностью (общественных слушаний)” на базе применяемых ОЭСР принципов взаимодействия с гражданами, а второе по “обучению государственных служащих методам совершенствования коммуникаций” (на основе новых принципов проведения консультаций). Оба этих обязательства выполнялись в рамках проекта, реализованного Институтом открытого правительства совместно с Центром по электронизации правительства Молдовы и эстонской Академией по электронизации системы государственного управления7.

Процесс реализации программы открытого правительства

Реализация любой инициативы требует привлечения кадровых и финансовых ресурсов. Как следствие этого, национальные планы действий по созданию открытого правительства должны быть официально одобрены правительством страны с выделением на них ресурсов из государственного бюджета.

Как наглядно показывает опыт такой деятельности в Молдове, для значительного облегчения процесса решения этой проблемы план действий не должен составляться в форме самостоятельного проекта, а входить составной частью в содержание более комплексной инициативы. В 2013 году при разработке своего второго плана действий по созданию открытого правительства руководство страны пошло по иному пути, сделав этот план составной частью Плана действий по электронному преобразованию государственного управления на 2014 год8 (на период с января по декабрь 2014 года) и включив в него мероприятия по внедрению технических решений в целях совершенствования государственного управления. Пропаганде применения принципов открытого правительства отведено одно из важнейших мест в повестке дня Молдовы в области электронного преобразования системы управления, а намеченные на 2014 год мероприятия по созданию открытого правительства вошли в план действий по созданию электронного правительства.

Контроль со стороны организаций ГО за исполнением обязательств по созданию открытого правительства

Одна из главных проблем, связанная с реализацией процесса мониторинга в этой области, заключается в том, что молдавские организации ГО находятся в сильной зависимости от поступления иностранной помощи. Как правило, организации ГО отслеживают ход выполнения конкретных государственных инициатив, финансируемых небольшими грантами, или более масштабных инициатив, финансируемых донорскими средствами. Даже отчет организаций ГО о ходе выполнения первого плана действий по созданию открытого правительства был составлен Ассоциацией партиципаторной демократии (АДЕПТ)9 на средства, полученные из Фонда Сороса.

В заключение можно сказать, что организации ГО не занимаются в добровольном порядке вопросами мониторинга или оценки, и именно поэтому при отсутствии средств для этого они не могут предоставить данные о деятельности правительства в некоторых секторах/областях. Использование только лишь отчетов с самооценкой деятельности правительства не позволяет получить полное представление о положении дел. Кроме того, организациям ГО нужно внедрять культуру открытого и партиципаторного управления, содержательно участвовать в процессах мониторинга этой области на различных уровнях.

Имеют ли государственные служащие возможности для решения амбициозных задач, поставленных в повестке дня открытого правительства, или в государственный аппарат нужно внедрять новую культуру?

Эта проблема, по видимому, одна из важнейших и в то же время сложнейших для решения в связи с тем, что критически значимую роль в обеспечении высокого качества услуг, предоставляемых гражданам, всегда играл человеческий фактор. Что касается создания открытого правительства, то государственные служащие должны иметь возможности и средства для информирования и консультирования граждан, привлечения их к участию в этих процессах, налаживания сотрудничества с ними и наделения их соответствующими правами, с тем чтобы граждане могли содержательно участвовать в прениях и дискуссиях по важным для них вопросам как на общенациональном, так и на местном уровнях.

К сожалению, по крайней мере в случае с Молдовой, многие из мероприятий по привлечению граждан к этой деятельности осложняются тем обстоятельством, что в массе своей они не скоординированы с ходом реформ, которые могли бы стать стимулом для правительства или укрепить его потенциал в области участия в таких дискуссиях. Одна из главных причин этого заключается в том, что открытое правительство как понятие и средство регулирования отношений между государством и его гражданами – явление, новое для Молдовы, и в этом сказывается наследие советской эпохи, когда граждане страны не имели права голоса при принятии каких-либо решений. Этот менталитет, к сожалению, по-прежнему не изжит в системе государственного управления и присущ в особой степени предыдущему поколению государственных служащих. Год тому назад провалом закончились попытки выработать обязательства по созданию открытого общества в Плане действий на 2014 год при участии государственных служащих в ряде отраслей. После нескольких часов обсуждения таких вопросов, как “Что такое открытое общество?”, “Как оно работает в реальной жизни?”, “Почему к этому нужно привлекать граждан?” и каким образом то или иное конкретное министерство или ведомство может создать гражданам условия для их участия в процессе принятия решений, некоторые из государственных служащих отреагировали на это, задав следующий вопрос: если они будут следовать всем принципам открытого правительства, то когда они будут выполнять свои собственные повседневные служебные обязанности или задачи?

С одной стороны это свидетельствует о том, насколько трудно внести в работу системы “свежую струю”, которая выбивает государственных служащих из привычной для них колеи. С другой стороны, это показывает, насколько трудно вооружить государственных служащих навыками и умениями, необходимыми им для налаживания взаимодействия с гражданами, а также внедрить механизмы, обеспечивающие институционализацию повестки дня открытого правительства.

Фактически у Молдовы уже есть очень четко прописанный нормативно-правовой режим, обеспечивающий прозрачность процесса принятия решений (который во многом соответствует одному из основных элементов в конструкции открытого правительства): это Закон “О прозрачности процесса принятия решений” от 13 ноября 2008 года10. В последние несколько лет степень практического применения этого закона органами государственной власти вызывало нарекания, особенно со стороны организаций ГО.

В своей деятельности/решении своих задач по обеспечению “прозрачности” госорганы зачастую ограничивались лишь публикацией решений и документов со стратегиями деятельности в режиме онлайн. Это отнюдь не означает налаживания всестороннего взаимодействия с гражданами страны, причем госорганы не отдают себе отчет в том, что публикация важных документов в режиме онлайн – это лишь первый шаг на пути налаживания такого взаимодействия.

Интересным примером созданной правительством Молдовы (Государственной канцелярией) площадкой для общественных слушаний является портал www.particip.gov.md, который, как ожидалось, мог бы обеспечить активную обратную связь с широкими кругами общественности по различным вопросам, ставшим предметом общественных слушаний. Вместе с тем эта площадка по-прежнему используется не для слушаний, а как механизм информирования граждан в силу характера размещаемых на ней сообщений, языка этих сообщений и приглашений к гражданам прислать свои замечания. В ноябре 2014 года11 на совещании по вопросам обеспечения прозрачности с участием более чем 80 государственных служащих был выявлен ряд проблем, перечисленных ниже.

Такие страны, как Молдова, которые взялись за решение амбициозных задач и письменно зафиксировали свои обязательства, должны перейти от “разговоров” к “делам”. В этой связи важно, чтобы правительство страны констатировало следующее:

Что касается участия Молдовы в партнерстве “Открытое правительство”, то для нее принципиально важно начать играть более активную роль и служить образцом для других стран, особенно стран – участниц Восточного партнерства. Поскольку Молдова – это небольшая страна без выхода к морю и с ограниченными запасами природных ресурсов, ее главный потенциал кроется в ее населении. Отсюда следует, что правительству страны необходимо коренным образом изменить формы взаимодействия с его гражданами и приступить к исполнению всех тех амбициозных обязательств, которые оно взяло на себя в рамках инициативы ПОП.

В качестве своей ближайшей задачи правительство должно расширить каналы доступа к информации о его деятельности, оказать поддержку в привлечении к этим процессам гражданского общества, внедрить высочайшие стандарты профессиональной этики во всех органах власти, как общенациональных, так и местных, а также расширить каналы доступа к новым технологиям в интересах открытости и подотчетности13.

Вместе с тем в долгосрочном плане целесообразно рассмотреть следующие моменты:

Заключение

Повестка дня государственной деятельности должна носить межотраслевой характер, а все министерства и центральные органы государственной власти должны строить свою деятельность на базе принципов открытого правительства. Это должно стать стимулом для появления еще больше инноваций, и в результате этого различные области деятельности – будь то образование, здравоохранение, охрана окружающей среды или дорожное хозяйство – приобретут более конкурентоспособный характер. Активную роль в продвижении идеи создания открытого правительства должны сыграть также и местные органы государственной власти, поскольку они находятся ближе к своим гражданам. Местные муниципальные образования и города могут взять на вооружение принципы открытого правительства и наладить более активное взаимодействие с населением. Идеей открытого правительства должна быть пронизана система образования страны, ибо, таким образом, она будет готовить граждан, способных принимать компетентные решения и делать компетентный выбор, граждан, способных отличить правительство, которое держит данные им обещания, от правительства, которое просто дает обещания.

Именно открытое правительство позволит укрепить потенциал его граждан в вопросах широты их кругозора и открытости к переменам, а именно такой тип гражданина и нужен Молдове сегодня.

Вероника Крецу является президентом Института открытых правительств и членом руководящего комитета гражданского общества “Партнерство открытых правительств” (ПОП).